L’Agenzia offre un compendio informativo e applicativo di innegabile efficacia e importanza per il contribuente attraverso l’emanazione di Circolari. Ma qual è il valore che il privato deve attribuire a tali documenti? Vanno applicati indiscriminatamente oppure è possibile, in alcuni casi, discostarsene?
L’iperproduzione di Circolari
L’ordinamento tributario vigente è affetto da iperlegificazione, da mancanza di chiarezza, dall’elevata tecnicità e dall’assenza di un testo unico onnicomprensivo. In tale substrato applicativo si assiste all’iperproduzione di Circolari.
Tale necessità produttiva rappresenta la diagnosi di un sistema legislativo e normativo insufficiente e confuso in cui l’Amministrazione finanziaria tenta di far luce attraverso l’emanazione di documenti alternativi alla legge. Utili ma…
La riserva di legge
L’Agenzia delle Entrate non ha potere normativo. Tale funzione, come noto, è riservata al Parlamento e, nelle materie di propria competenza, alle Regioni. Può pertanto fin d’ora affermarsi che le Circolari dell’Agenzia non sono in alcun modo in grado di introdurre “nuovi tributi”. Infatti, l’art. 23 della Costituzione prescrive che “nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge”. Trattasi di una riserva di legge che affida solo a quest’ultima la capacità di innovare l’ordinamento tributario. Le circolari infatti: “non sono atti normativi” (cfr. Cass. Civ., Sent. n. 237/2009).
Non potendo innovare l’ordinamento ne costituiscono, invece, un’ideale completamento. Infatti le Circolari possono contenere semplici comunicazioni ovvero precise direttive o istruzioni in ordine alla modalità di comportamento che i destinatari devono adottare o ancora l’interpretazione che l’organo emanante dà di una certa norma di legge.
I destinatari
Le Circolari sono atti interni. Costituiscono l’espressione del potere gerarchico di indirizzo che gli organi e le strutture territoriali dell’Agenzia possono esercitare nei confronti degli uffici gerarchicamente subordinati. Gli effetti, pertanto, si esplicano solo nei confronti dei soggetti che a tale potere soggiaciono. Tuttavia, nel caso in cui la Circolare sia contraria o non conforme alla legge è data facoltà agli uffici subordinati di disattenderne il contenuto senza incappare nel c.d. vizio di “violazione di circolare”.
Il valore per il contribuente
La circolare pertanto è di per sé, da sola, inidonea a incidere su posizioni del privato. Essa è infatti indirizzata esclusivamente agli uffici e per il contribuente non è mai atto vincolante, destinatario solo mediato e indiretto. Qualora, pertanto, il privato decida, correttamente, di disattenderne il contenuto non potrà essergli addebitato alcunché.
Qualora, tuttavia, venga messo in atto un molle adeguamento da parte del privato, attenutosi pur di fronte alla illegittimità della Circolare, a quest’ultimo non potranno essere irrogati né sanzioni e né interessi.
Infatti, l’art. 10 della L. 212/2000, il c.d. Statuto dei diritti del contribuente, attribuisce, in materia del tutto eccezionale, alla Circolare un “effetto esterno”. Il contenuto del documento di prassi comporta l’affidamento del contribuente alla correttezza delle disposizioni ivi contenute. Pertanto, l’adeguamento costituisce causa di esclusione all’applicazione di sanzioni e interessi.
Le Circolari quindi sono uno strumento utile a cui, pur in assenza di un potere normativo, il contribuente deve sempre porre particolare attenzione. Senza, tuttavia, appiattirsi troppo ai contenuti ivi indicati.
Per una disamina delle più recenti Circolari si veda: archivio circolari.
Giuliano Marin – Centro Studi CGN
